Міжвідомча робоча група з питань реалізації державної санкційної політики при Кабінеті міністрів України – інститут влади про який не говорять
30 серпня 2022 року відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 967 було утворено новий та незнайомий для українського державного сектору консультативно-дорадчий орган Міжвідомча робоча група з питань реалізації державної санкційної політики (далі – Міжвідомча робоча група, МРГ).
В умовах воєнного стану та безпрецедентних загроз державності, санкційна політика перетворилася на визначальний інструмент та елемент забезпечення національної безпеки України. Саме тому критично важливо, щоб координаційний центр, функцію якого наразі де-факто виконує Міжвідомча робоча група, був максимально інституційно спроможним та ефективним. Під час воєнного стану санкції мають слугувати ключовим механізмом для оперативного реагування на загрози, дозволяючи попереджати чи припиняти фінансування тероризму тощо. Проте дієвість цієї робочої групи обов’язково повинна врівноважуватися прозорістю процедур та чіткими правовими запобіжниками, адже надмірна концентрація влади без дієвого контролю створює ризики порушення основоположних прав людини і перетворення санкцій на інструмент свавілля.
Інституціонально-правовий аналіз діяльності Міжвідомчої робочої групи свідчить про наявність розриву між нормативною регламентацією її повноважень та їх практичною імплементацією. Зокрема, відповідно до Положення про Міжвідомчу робочу групу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2022 року № 967, ключовими завданнями органу є: сприяння забезпеченню координації дій органів виконавчої влади щодо застосування чи скасування санкцій, проведення аналізу стану реалізації та моніторингу їхньої ефективності, а також визначення причин, що призводять до неналежної підготовки санкційних пропозицій. Проте на практиці реалізація цих цілей ускладняється структурною децентралізацією санкційної політики, за якої функціонал ініціювання та реалізації обмежень розпорошений між різними відомствами (ВРУ, СБУ, НБУ, Кабмін). Оскільки створення єдиного централізованого органу (наприклад, Бюро з питань санкційної політики) наразі відкладено, МРГ змушена компенсувати інституційний вакуум, перебираючи на себе частину функцій опрацювання запитів до Кабміну, залишаючись при цьому лише дорадчим органом.
Найбільш гострою проблемою практичної реалізації завдань, закріплених у Положенні групи (зокрема, щодо виявлення недоліків у підготовці санкцій), є відсутність дієвого механізму адміністративного оскарження санкцій. Нормативно-правова база, зокрема Закон України «Про адміністративну процедуру», містить винятки щодо сфери національної безпеки, залишаючи підсанкційних осіб без інструментів досудового захисту та можливості доведення помилковості запроваджених обмежень.
З юридичної точки зору МРГ дійсно має статус виключно дорадчого органу, функція якого зводиться до опрацювання інформації та надання обґрунтованих рекомендацій. Проте виникнення ситуації, за якої ця група фактично перебирає на себе функціонал повноцінного суб’єкта владних повноважень, зумовлене серйозними структурними прогалинами в управлінні санкційною політикою. Фактично, держава самовільно розширила повноваження дорадчого органу як такого.
Наразі законодавець свідомо йде шляхом розпорошення повноважень відносно санкцій між різними відомствами та максимально уникає виходу з правової невизначеності щодо багатьох питань санкційної процедури. Для вирішення цієї проблеми раніше розроблявся проєкт Закону України «Про засади санкційної політики України», який передбачав створення окремого повноцінного органу — Бюро з питань санкційної політики РНБО. Цей робочий орган повинен був мати повноваження діяти на власний розсуд щодо застосування, зміни чи скасування національних санкцій та здійснювати супровід діяльності РНБО, але не був створений.
Наразі якщо особа звертається зі скаргою чи пропозицією безпосередньо до Кабінету Міністрів України (який є повноцінним органом виконавчої влади та ініціатором санкцій), такий запит все одно обов’язково спрямовується на розгляд до Міжвідомчої робочої групи.
Таким чином, МРГ використовується як обов’язковий «владний фільтр», який аналізує стан реалізації санкцій, здійснює моніторинг та визначає причини неналежної підготовки пропозицій. Ця ситуація наочно демонструє, як через відсутність єдиного центрального органу виконавчої влади, уповноваженого реалізовувати санкційну політику, його завдання фактично перекладаються на міжвідомчу дорадчу структуру, що лише поглиблює правову невизначеність процесу.
У той самий час, інституціонально-правовий статус МРГ створює серйозні ризики зловживання владою, які багаторазово посилюються специфікою її складу. Відповідно до законодавства, ця група була утворена як спеціалізований дорадчий орган для координації дій органів виконавчої влади, аналізу реалізації санкцій та виявлення недоліків у підготовці санкційних пропозицій. Проте на практиці вона набула рис квазі-владного суб’єкта через структурні прогалини в управлінні санкційною політикою.
Закон України «Про санкції» визначає Кабінет Міністрів України одним із суб’єктів внесення санкційних пропозицій до РНБО, унаслідок чого всі звернення громадян і бізнесу до Уряду обов’язково проходять через МРГ. Така монополізація доступу створює конфлікт інтересів, адже до складу групи входять представники органів, які самі ініціюють і реалізують санкції, фактично оцінюючи власні рішення. Це підриває об’єктивність і формує ризик кругової поруки. Закритість МРГ, зумовлена вимогами державної таємниці, унеможливлює громадський контроль і перетворює її на непрозорий закритий майданчик, де зміст обговорень і мотиви рекомендацій залишаються невідомими суспільству.
Наділення закритої групи посадовців статусом обов’язкового «владного фільтра» концентрує в руках закритої групи посадовців значну дискреційну владу, що дозволяє вибірково пришвидшувати розгляд одних справ або роками блокувати обґрунтовані скарги. Водночас, залишаючись дорадчим органом, МРГ не несе прямої юридичної чи політичної відповідальності, оскільки остаточні рішення ухвалює РНБО та вводить у дію Президент України. За відсутності механізмів адміністративного оскарження та за участю виключно зацікавлених представників виконавчої влади така модель формує середовище, вкрай вразливе до зловживань і ручного управління санкційною політикою.
Продовжуючи інституційно-правовий аналіз, варто детально зупинитися на питанні доцільності та ризиках, які закладені безпосередньо у підходах до формування складу Міжвідомчої робочої групи з питань реалізації державної санкційної політики.
З погляду державної логіки та адміністративної доцільності, залучення до роботи групи спеціалістів з основних органів, відповідальних за впровадження санкційної політики, виглядає цілком виправданим кроком. Оскільки питання санкцій нерозривно пов’язане зі сферою національної безпеки та оборони, воно неминуче супроводжується суворими вимогами щодо таємності інформації. За таких умов державі зручніше покладатися на міжвідомчий формат, який дозволяє акумулювати експертизу ключових структур в єдиному центрі для опрацювання масиву закритих даних.
Однак реальний стан речей та існуюча структура формування групи оголюють критичні ризики, що нівелюють будь-які теоретичні переваги міжвідомчої координації.
Отже, сучасна система державної санкційної політики в Україні характеризується глибокою інституційною та правовою фрагментацією, що зумовлено вкрай децентралізованою моделлю управління та тривалою відсутністю єдиного центрального органу влади у цій сфері. Делегування фактично владних повноважень консультативно-дорадчій Міжвідомчій робочій групі при Кабінеті Міністрів України створює закритий цикл прийняття рішень: ті самі відомства, які ініціюють та реалізують санкції, згодом самі ж оцінюють власну роботу та розглядають звернення щодо її наслідків. Такий стан речей генерує прямий конфлікт інтересів, абсолютну непрозорість для громадського контролю та надзвичайно високі ризики зловживання дискреційною владою.
Ця ситуація критично загострюється через повну відсутність механізму адміністративного (досудового) оскарження санкцій, що де-факто позбавляє підсанкційних осіб дієвого інструменту для доведення помилковості застосованих обмежень та захисту своїх фундаментальних прав на етапі звернення до органів виконавчої влади. Для подолання цього небезпечного інституційного парадоксу та узгодження національної практики з міжнародними правовими стандартами Україні життєво необхідна системна реформа. Вона має завершитися централізацією управління та створенням окремого незалежного органу з питань санкційної політики, а як першочерговий компромісний крок — вимагає запровадження прозорого механізму апеляції, наприклад, через залучення Експертно-апеляційної ради. Лише такі зміни дозволять зруйнувати кругову поруку зацікавлених посадовців, нівелювати загрози ручного управління та встановити справедливий баланс між беззаперечним захистом національної безпеки і неухильним дотриманням прав людини.
Авторка: Щава Катерина
